英国检察官选任、惩戒制度及其启示

检察官选任和惩戒制度应有一套完整的程序，有相应的专门法律依据、明确的选任和惩戒主体、详细的程序规定；应坚持职业保障和责任相协调的基本精神，尤其应当重视完善检察官职业保障制度；构建以惩罚“行为”为主、惩罚“结果”为辅的检察官惩戒制度，有利于实现对检察官行为的约束及对违纪违法行为的预防。

在英国，英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个区域中，不同区域的检察制度并不相同，但各个区域在检察官的选任和惩戒制度上都遵循严格的规定。

英国的检察官任命方式

（一）选任机构。在英格兰和威尔士，皇家检控署是最主要的检察机构，该机构根据1985年《犯罪起诉法》设立，是起诉刑事犯罪的最主要机构。该机构为非内阁部委，由一名“公共检察主任”领导，下设数十个辖区，每个辖区由一名首席皇家检察官负责。对于辖区内这些检察官，皇家检控署有选任和管理的职责。

北爱尔兰的情况与英格兰和威尔士类似，检察机构为北爱尔兰公共检控署，根据2002年《北爱尔兰司法法》设立，同样为非内阁部委，其首长为“北爱尔兰公共检察主任”。北爱尔兰公共检控署负责其境内的检察官选任和管理。

在苏格兰，皇家办公室和检察署是其检察机构。该机构由苏格兰检察总长为首、总事务检察官为副领导，负责全境内所有的皇家检察官的选任和管理。

（二）任职条件。在英格兰和威尔士，欲成为皇家检察官，需具有事务律师或出庭律师的资格，即完成法律实务课程而具备事务律师资格、或通过律师专业培训课程而具备出庭律师资格，而没有法学学位之人还要经过额外的课程训练和考试。另外，欲任职检察官，还需要在辩论、人员组织、团队合作方面具有突出的技能，还要有良好的判断力和在强大压力下完成工作的能力。

苏格兰和北爱尔兰的情况与英格兰和威尔士一样，欲成为检察官，必须通过律师资格课程和考试，具有律师资格。苏格兰皇家办公室和检察署对于从其内部工作人员中招录检察官有特殊要求：第一，欲申请检察官职位的内部职员必须成功通过实习期且在其现有职位上工作满2年；第二，该职员不得身负仍有效的纪律警告处分，包括出勤率方面的警告处分。而北爱尔兰则对担任总检察长之人有特殊要求：必须成为北爱尔兰律师协会会员满10年，或在北爱尔兰最高法院担任事务律师满10年。

（三）选任程序。在英格兰和威尔士，选任检察官的前提条件是出现检察官职位空缺，所有空缺将被公布于公务员职位网，供符合检察官任职条件之人上网申请。申请包括两种类型：一种是外部申请，即非皇家检控署工作人员申请检察官职位；另一种是内部申请，即皇家检控署的非检察官工作人员申请检察官职位。无论何种申请，均按照公平公开的原则进行遴选，无论遴选的结果如何，均会向申请人反馈。最终成功胜出者，需经“公共检察主任”任命为检察官。

苏格兰的情况与英格兰和威尔士类似，均需经过申请和选拔程序，并经本地区检察机构负责人任命，方能担任检察官。苏格兰皇家办公室和检察署《人力资源规则》详细了申请、申请人初步筛选、告知申请人筛选结果、确定面试时间、进行面试、做出决定、公示、招录审计监督等诸步骤，明确了检察官的选任程序。北爱尔兰的情况大体类似，但其总检察长由北爱尔兰首席大臣和副首席大臣联合任命，每任总检察长任期不超过5年；公共检控署主任和副主任由总检察长任命；其余检察官由公共检控署主任任命。

英国检察官的惩戒制度

英格兰和威尔士皇家检控署的整套惩戒制度完整地揭示了英国检察官的惩戒制度全貌，具体规定于《皇家检控署纪律政策》中。由于英国的检察机关带有强烈的上命下从的行政机关特征，因此针对检察官的纪律惩戒主要由其上级官员负责。皇家检控署的“公共检察主任”、首席皇家检察官、检察官直线主管、人力资源部门均对检察官的惩戒负有职责。其中前二者负责一般的制度性管理，而后二者主要负责具体的调查和决定。

就程序而言，在皇家检控署内部，一旦上级主管认为有可能出现检察官违纪行为，就应当尽早与其进行非正式讨论。如果发现确有违纪行为，上级主管可以对该检察官进行暂时性停职，例如令其在改日剩余工作时间暂时回家（冷静期）、在对其进行调查期间将该检察官调离至其他地区或岗位、在调查期内暂时禁止其来工作等等。但此种暂时性停职不是一种纪律惩罚，而是为避免对调查工作造成干扰的预防性措施。

针对检察官违纪行为的调查，必须完成以下工作：第一，初查。如果检察官的直线主管发现可能发生检察官违纪行为，必须启动初查程序；如果情况复杂且有必要进行正式的详细调查，则直线主管应当通知人力资源部门等相关机构。第二，正式调查。正式调查最主要的方式是当面谈话，被调查的检察官可以有代理人或同事陪同，并可以在谈话过程中要求暂停谈话与其代理人讨论；此种正式调查一般应在15个工作日内完成，并随后作出正式的报告。第三，正式的纪律惩戒听证。如果有可能需作出对该检察官解职的最终惩罚，则必须召开正式的纪律惩戒听证会，并且至少提前5个工作日告知该检察官听证会事宜；被调查的检察官可以聘请代理人，但是某些特殊问题必须由该检察官亲自回答；如果该检察官或其代理人有正当理由不能参加听证会，直线主管应当重新安排听证会时间，但在特殊情形下也可以在该检察官未出席的情况下进行。

调查程序完成后，可能作出不加警告、书面警告、最终书面警告、短期解职、解职等五种类型的决定，但是被惩戒的检察官可以提出上诉从而开启上诉听证程序。上诉听证程序后作出的决定是最终性的，除非该惩罚决定是将该检察官解职，则其还可以向公务员申诉委员会再次上诉。

苏格兰和北爱尔兰的检察官惩戒程序与英格兰和威尔士大致相同。例如苏格兰的《皇家办公室和检察署纪律政策和程序》中同样规定了非正式程序、正式纪律调查程序、暂停职务、决定程序、上诉等等，具体的程序也与皇家检控署大同小异。

无论是在哪个地区，如果检察官触犯了刑事法律，同样要受到刑事处罚。无论是《皇家检控署纪律政策》还是苏格兰《皇家办公室和检察署纪律政策和程序》均规定，检察官受到刑事追诉必然同时引起内部的纪律调查，从而有可能遭受刑事和内部纪律的双重惩罚。

英国检察官选任和惩戒制度的借鉴意义

英国检察官选任和惩戒制度对于我国完善相关制度至少具有以下几方面的启示意义：

第一，检察官选任和惩戒制度需遵循正当程序。检察官选任和惩戒制度应有一套完整的程序，有相应的专门法律依据、明确的选任和惩戒主体、详细的程序规定，这样的严格规定体现出对检察官选任和惩戒制度的审慎态度。特别是在检察官惩戒问题上，应尤其重视保障受惩戒检察官辩解、举证、申请复议和申诉等权利，使得检察官惩戒符合程序正义的要求。

第二，应坚持职业保障和责任相协调的基本精神。英国检察官在社会中享有较高地位，国家为其提供了完善的职业保障，例如有充足的辅助人员、为检察官提供较为丰厚的薪酬等等。但另一方面，一旦检察官有违纪违法行为，则不但其可能受到惩罚，也意味着可能丧失这一令人羡慕的职位。因此英国的职业保障和司法责任制度有相辅相成的效果，司法责任使得检察官行使职权的保障成为必要，完善的职业保障也使得检察官违法成本极高。可见，在司法责任制构建中，也应当坚持职业保障和责任相协调的基本精神，尤其应当重视完善检察官职业保障制度，避免司法责任制成为一味强调责任而忽视保障的跛脚机制。

第三，检察官惩戒制度应以惩罚“行为”为主。在现有的惩戒制度下，过度强调以结果为导向的“错案追究”，可能导致惩戒的“失准”。从英国的检察官惩戒制度看，主要惩罚的是检察官的行为而非行为的结果，例如滥用地位谋取个人利益或好处、未申报潜在利益冲突等等，这种主要惩罚行为的惩戒制度的好处在于不会给案件办理带来外在的压力。在相当程度上，构建以惩罚“行为”为主、惩罚“结果”为辅的检察官惩戒制度，有利于实现对检察官行为的约束及对违纪违法行为的预防。

（作者为北京外国语大学法学院副教授）